BNO是否歐洲公民?

BNO是否歐洲公民?

自人大釋法之後,網上有關BNO的討論又再一次熾熱起來,除了如何續期之外,其中一個最廣受討論的話題,就是BNO持有人是否擁有居歐權。

BNO的背景、來源相信大家已經清楚,在此不贅。簡言之就是只具英國國籍,但沒有英國居留權,不屬英國公民 (British Citizen)資格的歷史怪胎。中國政府不承認,在香港及中國境內亦不可以此要求英國提供領事保護。

但自《里斯本條約》簽署後,賦與所有歐盟成員國國民(National)一個全新的歐洲公民(Union Citizen)身份,並規定歐洲公民可在成員國境內自由流動及居住。消息一傳出,立即引起BNO持有人是否可因此獲得居歐權的討論。而自釋法消息一出,相關討論又再次升溫,更有人提出BNO持有人在瑞典、冰島、德國成功取得居留或入籍的成功例子。我也接到不少網友inbox詢問相關問題,決定花少少時間為大家翻查一下相關規定,找找答案。

有關居歐權的法律基礎,不少網民引用的是這一條條文︰

Article 2

Definitions

For the purposes of this Directive:

1. ‘Union citizen’ means any person having the nationality of a Member State;

(…)

很多人看到這條條文的定義,自然想到,英國是歐盟成員國,BNO是英國國籍,故此BNO持有人則具有歐洲公民身份,就可以因此而獲得在歐盟自由流動和居住的權利。

但大家可能不知道的是,此條規定其實出自歐盟的一份指令/準則 (Directive),編號為2004/58/EC,該Directive是對歐洲公民及其家庭成員的自由流動權作出規定,上述定義只是 “For the purposes of this Directive”,即只針對該指令/準則有效,對歐盟條約中Union Citizen的定義並不具約束力。另一方面,《里斯本條約》生效年份是2009年,比這份2004年的指令/準則要新。

那麼我們再看看《里斯本條約》的定義。

Article 8

In all its activities, the Union shall observe the principle of the equality of its citizens, who shall receive equal attention from its institutions, bodies, offices and agencies. Every national of a Member State shall be a citizen of the Union. Citizenship of the Union shall be additional to national citizenship and shall not replace it.

《里斯本條約》的定義與上述的指令/準則不同,這裡寫的不是Nationality (國籍),而是National (國民)。按照此條的規定,成員國的國民可獲歐洲公民的資格,而此資格是附加在你原有的國民資格之上。

對一般國家而言,National (國民)跟Citizen (公民)的概念,一般可以互換,因為大部份國家對國籍的規定都比較簡單,但英國則不然,由於英國曾經是一個龐大的殖民國家,故其國籍法的規定比較複雜,創造了多種不同的英國國籍,BNO即是一例。

大家在《蘋果日報》的報道上可能看過,「只有英國公民、受惠於1981年英國國籍法案第四部份的人士、英國海外領土直布羅陀公民,才有資格以英國護照取得歐盟公民資格。」但卻沒有具體的出處,在歐盟的條約,包括《里斯本條約》也沒有找到這個規定。其實這個定義,是來自於英國政府於1983年對於歐共體事務上有關國籍問題的《大不列顛及北愛爾蘭聯合王國政府就「國民」一詞定義之新聲明》

‘As to the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, the terms “nationals”, “nationals of Member States” or “nationals of Member States and overseas countries and territories” wherever used in the Treaty establishing the European Economic Community, the Treaty establishing the European Atomic Energy Community or the Treaty establishing the European Coal and Steel Community or in any of the Community acts deriving from those Treaties, are to be understood to refer to:

(a) British citizens;

(b) persons who are British subjects by virtue of Part IV of the British Nationality Act 1981 and who have the right of abode in the United Kingdom and are therefore exempt from United Kingdom immigration control;

(c) British Dependent Territories citizens who acquire their citizenship from a connection with Gibraltar.’

即是說,在與歐洲經濟區、歐洲原子能共同體、歐洲煤鋼共同體及相關的共同體條約規定中,英國聲明所有 “National” (國民),理解為「英國公民、受惠於1981年英國國籍法案第四部份而擁有居英權的人士以及英國海外領土直布羅陀公民」。故此將這個定義套進《里斯本條約》有關歐洲公民的規定,便會得出如《蘋果日報》所寫的「只有英國公民、受惠於1981年英國國籍法案第四部份的人士、英國海外領土直布羅陀公民,才有資格以英國護照取得歐盟公民資格。」

歐洲各共同體法院亦裁定須以《大不列顛及北愛爾蘭聯合王國政府就「國民」一詞定義之新聲明》判別某人是否歐洲各共同體法律適用之大不列顛及北愛爾蘭聯合王國「國民」。故此現在於歐盟的法律框架底下,這一定義仍然適用。

為何會有這個情況出現?因為定義何種人符合何種條件便具有國籍、公民資格,是主權範圍事務,歐盟講到底也只是一個龐大的國際組織,依靠的是一大堆錯綜複雜的條約來構建,但歐盟無權干涉成員國如何定義自己的國籍。

而歐盟理事會亦於2014年5月15日修訂第539/2001號規例,再次明確英國國民(海外)、英國海外屬土公民、英國海外公民、受英國保護人士及英籍人士不屬歐盟法律適用下之英國公民。

3. BRITISH CITIZENS WHO ARE NOT NATIONALS OF THE UNITED KINGDOM OF GREAT BRITAIN AND NORTHERN IRELAND FOR THE PURPOSES OF UNION LAW:

British nationals (Overseas)
British overseas territories citizens (BOTC) British overseas citizens (BOC)
British protected persons (BPP)
British subjects (BS)

其實從英國公民的護照與BNO護照封面亦可看出端倪。英國公民護照封面,在英國國名上面,寫有 “European Union”的字樣,而BNO護照封面則沒有。

bno_cover-svg
BN (O)護照封面
british-passport
英國公民護照封面

至於有人提及曾持BNO在冰島、丹麥、德國等地可取得永久居留或入籍,其實極有可能是因為當地移民局不熟悉何謂BNO,又或者因兩本護照極為相似,將BNO當作英國公民處理而批給居留或入籍。結果不少人看見這些個別成功例子之後,熱烈討論甚至在報紙公開要求歐盟和英國交代媒體又向這些國家的領事館查詢,最後引來歐盟駐港辦事處及英國駐港總領事館澄清,亦變相將此一所謂「漏洞」告知了歐盟。實際上,現時很多歐洲海關已經知道BNO與英國公民護照的不同,始終這些是在Google、維基百科搜一搜就看到的資訊。誠如陶傑所言︰「只有最蠢最蠢的小老鼠,才會把漏洞公開,拉著歐盟和英國人的衫尾,叫他們清楚『交代』。歐洲雖與英國不和,對黃禍的看法是一致的,你既迫他『表態』,他當然名正言順給你塞洞關門。

有人亦提到有關《歐洲人權公約》的問題,提出Protocol 4裡面指成員國必須確立國民有自由流動權利。但事實上就這句 “Everyone lawfully within the territory of a State”,已經讓英國有無限的詮釋空間,一如上述所言,決定誰人擁有國籍及內容,是主權範圍,若BNO沒有居英權,不是 “lawfully within the territory of a State”,那麼能不能適用這條規定,仍然是一個疑問,而且至今尚未有人就此上訴法院成功。所以在現時的歐盟條約及英國法律框架下,仍未見到因為ECHR而容許BNO持有人擁有自由流動權利的可行性。

ARTICLE 2

Freedom of movement

1. Everyone lawfully within the territory of a State shall, within that territory, have the right to liberty of movement and freedom to choose his residence.

所以我的結論是︰BNO持有人在現行歐盟條約、法律及英國法律框架下,並不具歐洲公民資格,故亦沒有自由流動的權利,不具有居歐權。

而且不要忘記,設立英國國民(海外)國籍的最重要目的,正如《中英聯合聲明》英方備忘錄中所言,「‥‥‥將有資格保留某種適當地位,使其可繼續使用聯合王國政府簽發的護照,而不賦予在聯合王國的居留權。」這種不具居英權的護照,本來就是想避免香港人大量移民到英國居住,故此誠如Lord Goldsmith在檢討英國國籍法時提出,若給予BNO持有人完全公民身份權利,將有違《中英聯合聲明》訂明的承諾,故此只能保留此種國籍。當初既是如此,英國人又怎會將歐洲的大門為你敞開?

 

Photo: Topick

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